نقدی بر تصویب کلیات طرح ایجاد سازمان ملی مهاجرت در مجلس

«قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت» که از سال ۱۳۹۷ در برزخ قانون‌گذاری کشور دست به دست می‌شد اخیرا دوباره به جریان افتاده است و کلیات آن در روز یکشنبه ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تأیید نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسیده است. قانونی که در حال حاضر مطرح است تشکیل یک سازمان ملی مهاجرت ذیل وزارت کشور را مطرح می‌کند که رئیس آن معاون وزیر کشور است و قرار است بر اساس مصوبات شورای هماهنگی مهاجرت (که متشکل از گروهی از وزیران و رؤسای سازمان‌های دولتی است) در جهت مدیریت یک‌پارچه‌ و نظارت بر امور مربوط به اتباع خارجی قدم بردارد. تمام وظایف و مأموریت‌های تعریف‌شده ذیل ماده ۵ قانون موجود اعم از برنامه‌ریزی، اجرای سیاست‌ها، جمع‌آوری آمار و اطلاعات، و مدیریت مطلقاً متمرکز بر اتباع خارجی ساکن ایران (جریان مهاجرت ورودی به کشور) است. گرچه طرح موجود با هدف ارزشمند ساماندهی به اتباع خارجی ساکن کشور سیاست‌ها و برنامه‌های خوبی را پیشنهاد می‌دهد، اما تأسیس سازمانی که حقیقتاً «ملی» و دربرگیرنده‌ي همه‌ی جوانب امر «مهاجرت» باشد نیازمند نگاهی چندوجهی‌ و توجه به ویژگی‌های زیست بوم مهاجرتی ایران است که طرح موجود از آن بی‌بهره مانده است.

جای خالی توجه به چندجانبه‌بودن الگوی مهاجرتی ایران

ایران از نظر مهاجرتی موقعیت نسبتاً منحصر‌به‌فردی در منطقه و جهان دارد. حضور میلیون‌ها ایرانی مهاجر در خارج از کشور و میلیون‌ها تبعه‌ی خارجی ساکن ایران نشان می‌دهد که ایران هم کشوری مهاجرفرست و هم کشوری مهاجرپذیر محسوب می‌شود و با حجم قابل توجهی از انواع مهاجران سروکار دارد. به دلیل موقعیت جغرافیایی ایران،‌ برخی از مهاجران ورودی به ایران از کشورهای افغانستان و پاکستان از کشور ما به عنوان مسیر ترانزیت برای رسیدن به ترکیه و دروازه‌های اروپا استفاده می‌کنند. مهاجرت خروجی از ایران نیز به شکل‌های مختلفی اتفاق می‌افتد و گرچه «مهاجرت نخبگان» است که عمدتا مورد توجه سیاست‌مداران قرار می‌گیرد، رصدخانه‌ی مهاجرت ایران درباره‌ی کلید خوردن فازی از مهاجرت عام هشدار داده است که همه‌ی گروه‌ها را در بر می‌گیرد. اصلاح شود به:

در چنین شرایطی، توجه به جریان مهاجرت ایرانیان نیز نباید با خروج آن‌ها از مرزهای کشور متوقف شود و ایرانیان خارج از کشور نادیده انگاشته شوند چرا که آن‌ها حجم قابل توجهی از دانش، مهارت، و تخصص دارند که با سیاست‌گذاری‌های درست در راستای بازگشت یا بازبهر‌ه‌مندی (حتی به صورت مجازی) می‌توان آن را از پتانسیل بالقوه به بالفعل در جهت توسعه‌ی کشور تبدیل کرد. بدین ترتیب چندجانبه بودن الگوی مهاجرتی ایران مهم‌ترین ویژگی آن است و سازمانی که بخواهد به راستی هم «ملی» باشد و هم متمرکز بر پدیده‌ی «مهاجرت» و نه صرفا «اتباع خارجی» باید این چندجانبه‌ بودن را در ساختار خود بازتاب دهد. مدیریت اتباع خارجی ساکن کشور اگر به جریان خروجی مهاجرت نظر نیندازد نمی‌تواند مدیریتی هوشمند باشد و امکان برقراری توازن مهاجرتی را برای کشور ایجاد کند.

نیازهای زیست بوم مهاجرتی ایران نادیده گرفته شده است

با توجه به این که سند تحول دولت سیزدهم مشخصا به ضرورت ایجاد یک سازمان ملی مهاجرت با رویکردی همه‌جانبه (با «مأموریت هماهنگی و مدیریت کلیه جریان‌های مهاجرتی ورودی و خروجی کشور») اشاره می‌کند و نگرش تک‌ساحتی امنیتی‌ و تهدیدمحور موجود را از آسیب‌های نظام فعلی حکمرانی مهاجرت در کشور می‌داند، مشخص نیست که چگونه مجلس و دولت‌مردان تنها یک سال بعد طرحی را پیش می‌برند که با نقطه‌نظرات این سند در تضاد است. به نظر می‌رسد عدم توانایی دولت در مدیریت فرابخشی بار دیگر مانع پیشبرد پروژه‌ای کارآمد شده است و وزارت کشور ترجیح داده است تا به جای فائق آمدن بر تنش‌ها و ناهماهنگی‌های بین وزارت‌خانه‌ها سازمان ملی مهاجرت را در قالب آشنای مدیریت امور اتباع خارجه پیش ببرد. این درحالیست که اهداف مطرح شده در سند تحول دولت سیزدهم -حتی صرفا در بحث مهاجرت ورودی- در رویکرد محدودکننده و امنیتی مسبوق به سابقه‌ در اداره‌ی امور اتباع خارجه‌ي وزارت کشور نمي‌گنجد. سازمانی که تنها نسخه‌ی مبسوط اداره‌ی کل امور اتباع خارجه باشد نیازهای زیست بوم مهاجرتی ایران را نادیده می‌گیرد و با تمرکز یک‌جانبه‌ی خود امکان مدیریت هوشمند مهاجرت در کشور و ایجاد تعادل در جریان های مهاجرتی را از بین می‌برد.

تمرکز تمام انرژی بر اتباع خارجی؛ ایرانیان مهاجر را فراموش کرده است!

گرچه تأکید موافقان طرح موجود بر ضرورت ساماندهی اتباع خارجی قابل درک است و شناسایی، ثبت، و آمارگیری از وضعیت مهاجران ساکن ایران به مدیریت و ادغام آن‌ها کمک می‌کند و دغدغه‌های امنیتی موجود را تسکین می‌دهد، نباید فراموش کرد که آمارگیری از جریان خروجی مهاجرتی کشورمان نیز همان‌قدر لازم است. در شرایطی که حکمرانی مهاجرت در دنیا (از جمله در چهارچوب حکمرانی مهاجرتی که سازمان بین‌المللی مهاجرت (IOM) پیشنهاد کرده است) به سمت دربرگیرنده‌، همه‌جانبه‌، و پویش‌گرانه بودن پیش می‌رود، طرح فعلی سازمان ملی مهاجرت بر ارائه‌ي منفعلانه‌ي خدمات برای تنها یکی از گروه‌های مهاجراتی‌ای که ایران با آن‌ها سروکار دارد متمرکز است. سازمانی که خود را «ملی» می‌خواند نمی‌تواند تمام انرژی خود را بر اتباع خارجی متمرکز کند و ایرانیانی که به دلایل مختلف از ایران مهاجرت می‌کنند را فراموش کند. این مسئله در حال حاضر که ایران بنا به گفته‌ی بهرام صلواتی، مدیر رصدخانه‌ی مهاجرت ایران، وارد جدی‌ترین قله مهاجرتی خود می‌شود از همیشه ضروری‌تر است. ضمنا مخاطرات اقلیمی می‌توانند در آینده‌ی نزدیک به عامل اصلی تصمیم‌گیری‌های مهاجرتی مردم ایران، منطقه، و جهان تبدیل شوند و جریان‌های ورودی و خروجی مهاجرتی ایران را شکل دهند؛ در چنین بستری معقول نیست که تأسیس یک سازمان تازه با اهداف جدید و پیشرو و مکانیسمی برای تبدیل کردن تهدید‌ها به فرصت‌ها همراه نباشد.

 معدود انتقادهای مطرح شده به طرح فعلی ضعف‌ اساسی آن در نگاه یک‌طرفه‌اش به مسئله‌ي مهاجرت را در نظر نمی‌گیرند و تنها از رویکرد سیاستیِ‌ تسهیل‌گرانه‌ای انتقاد می‌کنند که درواقع می‌تواند بدون توجه به وجود یا عدم سازمان ملی مهاجرت اتخاذ بشود یا نشود. برای مثال سارا فلاحی، نماینده‌ی ایلام در مجلس، در گفت‌وگو با «آرمان امروز» از این‌که این طرح به جای کنترل مهاجران همه‌چیز را برای آنان تسهیل می‌کند اظهار نگرانی کرده است و مهاجران ورودی به ایران را هزینه‌ساز و برای تجانس هویتی و فرهنگی کشور مخاطره‌آمیز دانسته است1 . به نظر می‌رسد نمایندگانی که نگرانند مبادا تصویب قانونی در راستای تشکیل سازمانی متمرکز بر امور مهاجرت پیامی مبنی بر باز بودن درهای کشور به پناهجویان غیرقانونی ارسال کند وضعیت نا‌بسامان فعلی ناشی از نبود یک سازوکار کارآمد سامان‌دهنده را نادیده می‌گیرند. این دیدگاه در نظر نمی‌گیرد که پدیده‌ی پویایی مثل مهاجرت را نمی‌توان به صورت تک بعدی و انعطاف ناپذیر «کنترل» کرد. فارغ از این‌که معیارهای اخلاقی و بشردوستانه را تا چه حد در مدیریت جریان ورودی مهاجرتی به ایران که عمدتا یک جریان پناهجویی است دخالت دهیم، حتی ثروتمند‌ترین کشورهای دنیا (از جمله آمریکا) موفق نبوده‌اند تا با رویکرد امنیتی و کنترل‌گرانه‌ي خود مهاجرت غیرقانونی را به صفر برسانند.

پدیده‌ی پویایی مثل مهاجرت را نمی‌توان به صورت تک بعدی و انعطاف ناپذیر «کنترل» کرد

به علاوه، پیگیری یک رویکرد صرفا امنیتی به جای رویکردی مبتنی بر مدیریت هوشمند به هیچ‌وجه به سود توسعه‌ی کشور نیست. گرچه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در راستای نگهداشت سرمایه‌ي انسانی باید از اهداف یک «سازمان ملی مهاجرت» منسجم و همه‌جانبه باشد، نگاهی واقع‌بینانه به ما یادآوری می‌کند که این سیاست‌ها لزوما ثمربخش نخواهند بود و تمرکز بر همه‌ی جریان‌های مهاجرتی در یک‌ سازمان باعث خواهد شد که این نهاد بتواند با تمرکز بر نیازهای بازار کار، روندهای بین المللی‌سازی آموزش عالی، و با نظر به روندهای مهاجرتی و پیری جمعیت، سیستم هوشمند و انعطاف‌پذیری را برای پذیرش هدفمند مهاجران در حوزه‌های مطلوب طراحی کند. ایجاد یک نهاد ساماندهی لزوما به معنی هموار کردن مسیر اقامت دائم و تابعیت برای همه‌ی اتباع خارجی حاضر در ایران نیست. برای مثال، اتخاذ یک سیستم‌ مهاجرتی امتیازی که سال‌هاست در کشورهایی مثل استرالیا و کانادا به کار گرفته شده‌ است به کشور اجازه‌ می‌دهد تا دسترسی مهاجرانی که از نظر مهارت، تحصیلات، و سابقه‌ی کاری مطلوب‌ترند به اقامت دائم و تابعیت را تسهیل کند، اما پذیرش سایر پناهجویان می‌تواند سخت‌گیرانه‌تر و محدود‌کننده‌تر باشد. لازم به ذکر است که کم‌مهارت بودن مهاجران نیز لزوما به این معنا نیست که آن‌ها نمی‌توانند در توسعه‌ی اقتصادی کشور نقش مثبتی ایفا کنند. در کشوری مثل ایران که با مسئله‌ی بیش‌مهارتی و بیش‌مدرکی رو‌به‌روست، در صورت بهبود اوضاع اقتصادی و ایجاد شغل‌های بیشتر، اتفاقا مشاغل سطح پایین‌تر (از نظر نیاز به مدرک و تحصیلات) هستند که نیاز به نیروی کار خواهند داشت و مهاجران ورودی به ایران می‌توانند به خوبی این خلأ را پر کنند. از طرفی وجود نیروی کار کم‌مهارت در یک اقتصاد رو به رشد به بنگاه‌های اقتصادی امکان توسعه می‌دهد و برای جمعیت بومی موقعیت‌های شغلی تخصصی‌تری ایجاد می‌کند۲ .

نگرانی درباره‌ی خطراتی که مهاجرت برای تجانس فرهنگی و هویتی یک کشور دارد اتفاقا نیاز به وجود یک سازمان ملی مهاجرت که مسئولیت ادغام فرهنگی، اجتماعی، و اقتصادی مهاجران را برعهده بگیرد را تأیید می‌کند. جریان‌های مترقی در کشورهای مهاجرپذیر در دنیا تلاش کرده‌اند تا از پیش‌فرض‌های نژادپرستانه و قوم‌محورانه عبور کنند و هویت ملی را در چهارچوبی تعریف‌ کنند که دربرگیرنده‌ی هرکسی باشد که مسیر قانونی تحصیل تابعیت را طی می‌کند. در چنین چهارچوبی تبدیل شدن اتباع خارجی به ساکنان دائم یا شهروندان کشور پس از طی مسیر قانونی و برخورداری آن‌ها از حق رأی یا سایر خدمات شهروندی نباید باعث نگرانی سیاست‌مداران شود. کبنانیوز دفاعیه‌ای که در تیر ماه ۱۴۰۱ از طرف نمایندگان موافق طرح سازمان ملی مهاجرت با تکیه بر بهره‌برداری از مهاجران در راستای افزایش جمعیت مطرح شده بود را «عجیب» و تکرار نشدن آن در دور اخیر دفاعیات نمایندگان را مثبت می‌داند۳، حال آن‌که در چهارچوب مفهومی فوق و در شرایطی که هدف از افزایش جمعیت حفظ مزایای اقتصادی کشور و پایین نگه‌ داشتن نرخ وابستگی جمعیت باشد، چنین دفاعیه‌ای نباید عجیب یا ناراحت‌کننده به نظر برسد.

هدف یک سازمان ملی محدودکردن جریان مهاجرت نیست

پیمایش‌های رصدخانه‌ی مهاجرت ایران بر میل بالای گروه‌های مختلف مردم به مهاجرت دلالت دارند؛ در چنین شرایطی، سازمانی که بخواهد در سطح «ملی» موثر باشد علاوه بر دربرگیرندگی جوانب مختلف مهاجرت باید به مردم اطمینان بدهد که هدفش محدودکنندگی جریان مهاجرت نیست. مدیریت هوشمند مهاجرت به این معناست که سیاست‌مدار باید روند‌های مهاجرتی را علت‌یابی کند و با بررسی طرح‌های موثری که در سطح دنیا در راستای جذب و نگهداشت سرمایه‌ی انسانی پیاده‌سازی شده‌اند در صدد سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی برآید. «تبدیل تهدید به فرصت» در عرصه‌ی مهاجرت نه با محدود کردن جریان‌های مهاجرتی، بلکه تنها با شناسایی مکانیسم‌های بهره‌برداری از ظرفیت‌ مهاجران ورودی، خروجی، و دیاسپورای کشور ممکن است.

احتمالا منطقی مشابه نمایندگان مخالف این طرح که گمان می‌کنند تأسیس سازمانی برای ساماندهی به اوضاع اتباع باعث وخامت اوضاع می‌شود و نگرش امنیتی فراگیر در موضوع مهاجرت است که باعث می‌شود طرح فعلی، جریان مهاجرت خروجی از کشور و جامعه‌ی ایرانیان خارج از کشور را نادیده بگیرد. این در حالی است که نداشتن آمار و اطلاعات از ایرانیان مهاجر از وخامت اوضاع کشور به دلیل از دست رفتن سرمایه‌ی انسانی نمی‌کاهد، بلکه صرفا امکان سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در راستای بهره‌برداری خلاقانه از ظرفیت‌های آنان را محدود می‌کند. برخی از نمایندگان به درستی به این موضوع اشاره کرده‌اند که کشور برنامه‌ی منسجمی برای نگهداشت نخبگان خود ندارد۱ ؛ این مسئله نباید اساس مخالفت بنیادین با طرح سامان‌دهی اتباع خارجی که قرار است در قالب سازمان ملی مهاجرت اجرا شود باشد، بلکه باید پیش‌برنده‌ی طرحی جایگزین باشد که قانون فعلی را با هدف دربرگرفتن سایر جریان‌های مهاجرتی ایران اصلاح می‌کند و بهبود می‌بخشد.